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O atual momento da prestação de contas em programas públicos de incentivo

Postado originalmente em 17 de julho de 2017 – http://captadores.org.br/

No ambiente do terceiro setor, especialmente perante os profissionais que atuam com a busca e captação de recursos para projetos e ONGs, o tema da “prestação de contas” certamente não é algo estranho. Mesmo quando são particulares a financiar as atividade de uma entidade, não há dúvida de que os recursos doados deverão ter sua utilização devidamente justificada. Contudo, isso muda bastante quando os recursos empregados são de origem pública, especialmente nos dias atuais.

Por muito tempo, o controle e a fiscalização das diversas operações de incentivo público, feitas nos campos da pesquisa, cultura, esportes, assistência social, entre outros, vinham sendo esquecidas pelos nossos governantes. Se proposital ou não, o que nos interessa saber nesse momento é que as coisas estão mudando. Em momento de encolhimento das receitas públicas, a ordem geral do governo (municipal, estadual e federal) é de cortar gastos e de encontrar novas fontes de custeio – e buscar aqueles que utilizaram recursos públicos indevidamente, podendo exigir destes o ressarcimento dos valores financiados, mostrou-se uma alternativa interessante ao Estado.

Nos últimos meses, acompanhamos a publicação de uma série de portarias do Ministério da Cultura com a análise de contas de projetos financiados através de seu mecanismo de renúncia fiscal (Lei Rouanet). Foram dezenas de aprovações, aprovações com ressalvas e reprovações das prestações de contas de projetos, um recorde quando comparamos essa movimentação recente com a atividade dos últimos anos do MinC.

Nestas recentes portarias, chama a nossa atenção a análise de contas de projetos finalizados há mais de 10 anos, alguns datados de 2002, inclusive. Isso é explicado quando lembramos que, usualmente, o ressarcimento de valores por danos causados ao erário é tido como imprescritível, por força do §5º do art. 37 de nossa Constituição Federal. Considerando que as irregularidades ocorridas nos procedimentos de prestação de contas são freqüentes, por inúmeros motivos, o governo certamente enxergou nesse passivo de contas a analisar uma grande oportunidade.

Esse aumento na apreciação de contas de projetos financiados por recursos públicos, observado também em outras searas (CNPq, FINEP, ANCINE, entre outros), colocam o procedimento de prestação de contas em foco, contrapartida comum nestes mecanismos de financiamento estatal. Seja através de renúncia fiscal (como o sistema da famigerada Lei Rouanet, das leis estaduais de ICMS e municipais de ISS), ou da concessão de auxílios diretos a projetos e entidades, todos estes mecanismos possuem manuais e regras próprias para o uso e para a comprovação dos recursos captados.

Superficialmente, a prestação de contas parece uma exigência singela, afinal, o beneficiário está recebendo recursos públicos para desenvolver seu projeto, ser remunerado (em alguns casos) e, não obstante, mitigar os riscos maiores que teria caso fosse o seu próprio capital investido naquele empreendimento. Ademais, por vezes, quando o insucesso do projeto pode ser tecnicamente justificado, sequer o atendimento dos objetivos inicialmente propostos pode ser exigido do beneficiário. Nesse contexto, pensar que a única obrigação do beneficiário é utilizar o dinheiro obtido corretamente, e comprovar esse uso ao órgão concedente, parece simples demais, uma verdadeira dádiva em um ambiente onde capitalizar um projeto é tão difícil – mas nada é tão simples assim quando envolve o governo.

Obviamente que boa parte da origem dos problemas com essa obrigação inerente aos mecanismos públicos de fomento advêm dos próprios beneficiários. Normalmente as disposições atinentes à prestação de contas já estão previstas nos editais que regulam a concessão do financiamento estatal, com prazos, regras e outras obrigações acessórias. Não obstante, grande parte dos projetos apresentam irregularidades no uso dos recursos obtidos, ou no momento de sua comprovação. Problemas como: pagamentos realizado em desacordo com o procedimento exigido (ex.: emissão de cheques nominativos), a aquisição de equipamentos sem a obtenção de três orçamentos prévios, o remanejamento de despesas de capital para custeio (e vice versa) sem prévia autorização ou até mesmo o esquecimento da prestação de contas, dentre outros, são falhas que poderão ser utilizadas posteriormente pelo governo para exigir o ressarcimento de parte ou de todo o valor financiado. Isso sem contar a aplicação de penalidades (multas, suspensão, impedimento de participar de programas públicos, inscrição do beneficiário em cadastros de inadimplentes, etc.).

Contudo, por vezes o governo também não cumpre seu papel. Além de cada órgão utilizar um conjunto de regras próprias para o procedimento de prestação de contas (inclusive aqueles da esfera federal), muitas delas desatualizadas e em total desconexão com o mundo em que vivemos, é comum identificarmos decisões administrativas contraditórias exaradas por um mesmo ente estatal. Situações, por exemplo, em que o remanejamento justificado de despesas do projeto, de capital para custeio, foi permitido por um grupo de avaliadores e, por outro, vedado sob qualquer hipótese.

Não suficiente, também observamos alguns procedimentos de tomada de contas em que os prazos, para apresentar defesa e/ou readequações, foram determinados caso a caso – enquanto o órgão concedente detinha um manual próprio que estipulava expressamente os prazos relativos a essa etapa do processo administrativo de apuração de responsabilidade e de cobrança. Outra situação, infelizmente recorrente na prática de análise de contas, é a aparente discricionariedade aplicada por determinados órgãos ao analisar as despesas de projetos, fazendo glosas em alguns casos e, em outros, aprovando a regularidade de idênticos gastos.

Além disso, ainda que saibamos da escassez de mão de obra operacional nos órgãos governamentais, salta aos nossos olhos os casos em que as entidades estatais optam pela aplicação de penalidades através de editais, justificando o fato do beneficiário encontrar-se em local incerto e não sabido – mesmo sem qualquer tentativa prévia de notificação. Normalmente o procedimento para cientificar o beneficiário também está previsto em normas internas da entidade concedente, sempre com o devido respeito aos princípios norteadores do processo administrativo. Tratam-se de situações em que uma ligação para os telefones cadastrados no projeto pelo beneficiário resolveriam tudo – simples uso do bom senso.

Em alguns casos, especialmente nos tempos atuais, parece-nos que é de total interesse do Estado que seja instaurado um processo de tomada de contas, para fins de exigir o ressarcimento de despesas regularmente aplicadas pelo beneficiário, com a aplicação de multas pecuniárias e outras penalidades. Essa, obviamente, não deveria ser a motivação do Estado por trás dessa atividade, pois além de violar as regras atinentes à atuação da administração pública, acaba tornando-se ferramenta de enriquecimento indevido do governo.

Hoje, quando finalmente o governo decidiu voltar sua atenção para fiscalizar e exigir de beneficiários de recursos públicos a comprovação do devido emprego dos recursos concedidos, não pode o Estado passar a utilizar essa prerrogativa como uma nova fonte de custeio da máquina pública. Aquele que decide buscar os mecanismos de financiamento público para seu projeto, seja de que área for, busca a segurança jurídica de saber que, ao atender às regras previstas no edital de concessão de recursos e nas normas aplicáveis ao caso, não será surpreendido, dez anos depois, com a ordem de ressarcir aos cofres públicos os valores captados, corrigidos e com eventuais penalidades infundadas.

Não há dúvida de que o beneficiário de mecanismos de fomento público deve prestar contas e, antes disso, deve estar preparado para atender a todas obrigações atinentes ao recebimento de financiamento estatal para executar seu projeto. Contudo, para que essas ferramentas de incentivo realmente funcionem, o particular deve estar blindado da discricionariedade estatal.

O governo acerta em melhor controlar e fiscalizar essas operações de fomento, mas não pode cometer abusos sob esta bandeira.

ARTIGO ENVIADO À ABCR POR

André de Oliveira Schenini Moreira, Advogado, Mestre em Direito, sócio do escritório FMA – Feoli e Moreira Advogados, especializado em mecanismos de financiamento público.

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